新冠疫情暴发后，习近平总书记多次提到要运用“平战结合”理念，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。那么，我们应该如何构建应急管理的“平战结合”模式实现有效应急呢？
体育外围平台APP健康产业创新研究中心助理研究员董建坤与体育外围平台APP邢以群、张大亮两位教授日前就应急管理的“平战结合”模式展开深入研究。他们认为，“平战结合”需要建构起“政民融合”的新型应急管理治理主体关系。关键在于公民权利与政府权力建立起良性互动关系。
日前，作为体育外围平台APP国家制度研究院“新冠肺炎”疫情研究专项项目（YQYB2004）成果，上述研究结果发表于《中国应急管理科学》第十二期。三位学者以中国应急管理全过程均衡的“6+1” 模型框架为基础，构建起中国应急管理的“平战结合” 模式。
备而有用，用而有备
应急管理的“平战结合”模式研究
董建坤、邢以群、张大亮/文
“平战结合”最初产生和应用于国防军事建设领域。新中国成立后，毛泽东等党的第一代领导人就国防科技工业的发展，提出了“平战结合、军民结合、以军为主、寓军于民”的方针。
改革开放后，经邓小平修改后提出的“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”的16字方针，成为我国新时期处理国防建设与经济建设关系的指导思想。随着我国面临越来越多的传统与非传统安全威胁，“平战结合”的理念在多个领域得到了应用。
具有“立足战备，着眼平时，服务社会，造福人民”特征的行为都可以被称为“平战结合”，它要求政府能够立足战时、兼顾平时，既能在平时服务于民众需求，又能确保战时快速切换，以充分发挥出最大的治理效能。
新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记多次提到要运用“平战结合” 理念，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。
“要平战结合、补齐短板，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。”
“要完善平战结合的疫病防控和公共卫生科研攻关体系 ；坚持平时和战时结合、预防和应急结合、科研和救治防控结合，加强疫病防控和公共卫生科研攻关体系和能力建设。”
与“重救轻防”“重短轻长”模式相比，“平战结合”模式的作用在于能够实现应急管理成效、社会效益、经济效益三者的统一。
首先，“平战结合”要求应急管理机构将突发事件的治理关口前移，在“平时”为“战时”做好准备。
其次，“平战结合”要求应急管理的人、财、物在“平时”得到有效利用，为民众提供相关服务，创造社会效益。
最后，“平战结合”注重资源在“平时”和“战时”之间的科学调配。注重资源利用、整合、优化和提升，避免资源供给在“平时”和“战时” 之间大幅波动，造成“平时够用，战时不足”或“战时充足，平时浪费”的现象。
1、“平战结合”模式下应急管理的过程
“平战结合” 模式下的应急管理全过程分析
应急管理是一个动态循环的过程，本文引入张海波所提出的中国应急管理全过程均衡的“6+1”模型，该模型将应急管理全过程分为：“准备、预防、减缓、响应、恢复、学习”6项分阶段机制和“监测”1项跨阶段机制。
该模型针对中国具体实践，综合考虑和吸收了国内外应急管理全过程机制的理论积累与知识沉淀，将应急管理“三阶段”论进行了细化，使得各阶段目标任务更加具体，边界更加明晰，因而具有更强的实践指导意义。
本文根据中国应急管理全过程均衡的“6+1”模型各阶段机制所指向的时间节点，将“平战结合”模式下的应急管理过程分为4个前后衔接时期：平时、平战切换期、战时、战平过渡期（见图1）
平时
平时是一个突发事件结束后到新的突发事件发生前的一段时间，是准备、预防和减缓的阶段，需要建立起常态管理机制。这一时期以尽量将风险消灭在萌芽状态，提升抗风险能力为主要目标。
首先，对风险点和风险源进行持续动态监测，并定期组织专业人士进行评估，预防突发事件的发生。
其次，加强制度设计、预案管理、规划编制、组织建设、物资储备、人才培养、社会动员能力储备, 为“战时”应对突发事件做好准备。
再次，统筹应急资源在“平时”和“战时”的分配和使用，既要备足“战时”资源，又要挖掘应急资源服务民众的潜能，提升闲置资源的利用效率。
最后，加强对公民的风险教育和风险沟通，提升民众风险意识、应对技能水平，以减轻风险暴发时的损失。
平战切换期
由“平时”状态快速切入“战时”状态，它以增强抗风险能力和应急处置能力为目标。
在平战切换期，对于可预判的事件，大量收集事件变化的动态信息，对事件的发展趋势作出快速、准确的研判，及时向公众发布预警信号，动员民众采取“临战”措施，加强管制，减轻灾害可能造成的损失。召集有关单位召开工作部署会，要求按照预案做好应急准备。
对于已经发生的突发事件，一方面，即刻派出工作组开展现场的应急处置工作；另一方面，精准监测和收集事件信息，对收集的信息进行科学分析，部署下一步的处置工作。
战时
战时是突发事件发生后的一段时间，是应急响应阶段，需要建立动员机制。这一时期以科学、高效、妥善处置突发事件为主要目标。
首先，持续监测。突发事件发生后，其状态不是一成不变的，只有持续监测，才能有效把握突发事件的变化情况和规律，使处置工作更富成效。
其次，按照应急预案的基本要求，领导、指挥、开展突发事件的应急处置工作。在处置过程中，既要遵循应急预案的基本流程和措施，又要按照具体事件的特点、实际情况和变化情况，适时出台非常规性的政策措施，以提高针对性和有效性。
最后，组织多方力量参与。在战时，非政府的社会力量成为应急处置中不可或缺的一股力量，需要调动公众参与应急管理的依从性、积极性和主动性。
战平过渡期
战平过渡期是突发事件主要处置结束后的一段时间，是响应、恢复与学习并举的阶段，需要建立转换机制。这一时期强调以“战时”状态稳妥地过渡到“平时”状态，恢复正常的生产生活秩序，防止事件再次发生或提高处置同类事件的能力为主要目标。
首先，在相当长的一段时间内保持响应状态，直到事件的直接影响彻底结束。其次，提供必要的政策、资金、人力支持，开展灾后清理重建，恢复原有的社会运行秩序。最后，调查突发事件发生的原因，消灭风险点与风险源，降低同类事件在未来再次发生的可能性。
同时，总结经验与教训，进一步完善应急制度，修订应急预案，调整应急规划，补短板、堵漏洞、强弱项，提高抗风险能力，这一学习过程通常需要延续到“平时”。
突发事件特征不同对“平战结合”过程的影响
不同类型的突发事件由于可预见性和发生频次不同，在 4个时期的特征有也所不同。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类（见表1）。
从可预见性来看，首先，自然灾害中除地震灾害之外，其余灾害由于存在着较为显著的宏观现象，因而可以利用卫星监测、采样分析、现场观测等手段进行有效的预见。
其次，公共卫生事件有些暴发于人们的知识盲区，也有些暴发于易被人们忽视的细微之处，因此预见其发生存在较大困难。但经验的积累、警觉性的提高、多渠道的监测网络和快速的反应机制将大大提高预警能力。
最后，事故灾难、社会安全事件由于受人为因素影响较大，其发生难以预见。
虽然并没有权威的且完整的统计数据，但从局部数据可以推估：我国自然灾害、事故灾难发生频次较高，公共卫生事件和社会安全事件发生频次相对较低（见表 2）。
资料来源：中国气象局；浙江省、北京市、甘肃省卫生健康委员会；2020 年最高人民检察院工作报告；《中国统计年鉴》；应急管理部救援协调和预案管理局。
综合以上分析，将四类事件放入以可预见性和发生频次为纵、横坐标矩阵中，结果如图 2 所示。
双高型——自然灾害（地震灾害除外）
自然灾害的高可预见性说明应急管理机构能够较为准确地预判事件发生的概率、时间、地点、影响程度。
例如，2020 年 3 月 31 日长江水利委员会召开了综合会商会，会上根据水文气象监测数据预测 2020 年汛期发生区域性大洪水的可能性较大，甚至有可能发生流域性较大洪水。而2020年7月，长江流域确实出现了长时间降水引发的洪水。
这种高可预见性使平战切换期时间较长，应急管理机构获得较长的“窗口期”，指挥机构与前线处置人员可以同步进行应战准备工作。
自然灾害的高发生频次首先使应急管理机构能够收集到大量信息，分析、探寻事件发生、发展、削减的规律，从而积累丰富的应急处置经验。
例如，人们已经知道梅雨是每年都要发生的，但不同年份梅雨有着不同的特点。气象专家通过对历年的气象数据分析，发现了厄尔尼诺现象和拉尼娜现象对梅雨的影响，从而能够更加准确地预测梅雨期长短、主汛期雨带的范围，也就能更加精准地处置梅雨可能带来的洪涝灾害。
其次，自然灾害的高发生频次使应急管理机构更需要做好“平时”的工作，一方面监测风险、化解风险，另一方面加强对民众的风险意识培养和应急技能的培训。
最后，自然灾害的高发生频次使应急管理机构在事件易发期、易发地始终保持戒备，相应的也就使平战过渡期提前，出现战时状态与战平过渡期“反复来回”的现象。
例如，夏季和秋季是东南沿海台风的高发季节，东南沿海省份在台风季来临前会进入防台抗台的“平战切换期”，打好提前量，开展安全检查、防台救援演练等行动。
首个台风的生成标志着台风活跃期的到来，活跃期内可能出现一个台风的警报刚刚解除，后一个台风的警报不久又拉响的情况，战时状态与战平过渡期界限变得模糊。
双低型——社会安全事件
低可预见性与低发生频次存在相互作用的关系。低可预见性要求应急管理机构要更加注重在“平时”对风险进行管控，加强风险教育，这也会带来低发生频次的结果。
例如，近年来，新疆采取包括设立职业技能教育培训中心在内的一系列反恐和去极端化举措，极大降低了发生恐怖袭击事件的频率。
但值得注意的是，这种双低型的突发事件一旦发生，往往就会造成较为严重的后果。低可预见性说明应急管理机构面对的是更加突发性的情况，平战切换期时间较短，应急管理部门只有非常短暂的“窗口期”用于事件处置前的准备。
同时由于事件紧急，指挥机构与前线处置人员可能存在状态差异，先遣部队已经进入“战时”状态，第一时间按照预案处置事件，而后方可能还处于“平战切换期”，甚至“平时”的状态。一旦前方处置出现困难，后方的支持又无法跟上，就会造成处置的失效。
因此，“战时”处置能力的培养就变得尤为重要。例如，美国“9·11”恐怖袭击事件中，由于无线通信困难、事件信息缺乏、指挥调度失败，一线救援指挥工作处于混乱之中。大楼倒塌时，一些消防员没有听到撤退的命令，来不及逃生而死亡。
大楼倒塌还摧毁了事故救援指挥部，削弱了指挥和控制机构。消防局长和其他指挥员在倒塌中丧生，使事故救援临时处于无指挥状态。倒塌发生后，许多紧急医疗服务人员甚至不知道谁在代理紧急医疗服务指挥官。
低发生频次使应急指挥机构和前线工作人员实战经验较少，应急预案缺乏实践的检验，应急处置工作不够成熟。此外，麻痹大意的思想容易滋生蔓延，风险意识薄弱，因此需要加强“战平过渡期”以及战后“平时”的经验总结和学习。
可预见性高、发生频次低——公共卫生事件
公共卫生事件的可预见性高建立在时间和空间两个条件基础上（见图 3）。时间条件是指根据过去相同或相似事件发生时间的普遍规律，来判断未来某一时间段发生公共卫生事件的可能性。
空间条件是指可以根据一个率先暴发公共卫生事件的地区及人员的特点，来判断某些地区及某些人员遭遇公共卫生问题的可能性。
以新冠肺炎疫情为例进行分析 ：病毒性肺炎一年四季都会发生，但是大多发生在冬、春季节，可以暴发流行（时间条件）。新冠肺炎病毒在武汉的人群中慢慢传播开来，一些患者到医院就诊，由于是一种新型的疾病（时间条件能够给予的预见支持有限），被医院列入不明原因肺炎进行监测。随着病例数增加，对疾病认知的增长（尤其是可以人传人的明确），进入觉醒期，此时武汉以外的地区通过空间条件来预见本地出现大规模疫情的可能性。
比如，浙江温州通过大数据分析，发现武汉封城后的 5 天内，有 1.88 万湖北人，尤其是武汉人进入温州，温州面临着极大的输入性风险。事实也正如预期，温州一度成为湖北省各市之外疫情最严重的城市之一。
时间条件强化了在“平时”防范化解公共卫生风险的重要性，要求公共卫生应急管理机构在关键时点、薄弱环节下功夫，加强公民健康卫生习惯的教育、农贸市场环境整治、医疗资源的储备，以及不明原因、新发、群发性疾病的监测。
空间条件强化了“平战切换期”的重要性，要求潜在暴发地公共卫生应急管理机构提高警惕性，密切关注先发地公共卫生事件发展态势，利用先发地赢得的宝贵“窗口期”，及时部署工作，动员群众、整合资源，做好全面迎战的准备。
同社会安全事件相似，公共卫生事件（特别是重大事件）发生频次较低，公众在公共卫生事件中产生的健康意识和健康习惯，容易随着事件的结束而淡化。
例如，一些市场还在私下买卖野生动物，一些人对“野味儿”趋之若鹜，全然忘却了“非典”疫情的教训。同时，应急管理机构在“平时”未显露出来的一些涉及公共卫生体系的短板，在“十年一遇”“百年一遇”的公共卫生事件中暴露出来。
例如，“非典”疫情之后，我国虽然进行了公共卫生体系的改革，但之后都未发生与“非典”影响程度相当的传染病疫情。改革后的体系是否完善、机制是否顺畅，都有待实践的检验，直到这次新冠肺炎疫情的出现。
因此，发生频次低提高了“战平过渡期”以及战后“平时”中学习的重要性，需要全面复盘整个事件的暴发和处置过程，汲取经验与教训，补短板、强弱项，防患于未然。
发生频次高、可预见性低——事故灾难
在所有四类突发事件中，事故灾难的发生频次最高，但其受偶然性因素影响较大，因而可预见性十分低。
发生频次高与低预见性使事故灾难难以避免，这就要求应急管理机构强化“战时” 处置能力的建设，降低事故灾难所带来的损失， 同时在“平时”做好预防和减缓工作，尽可能降低事故发生数量。
通过以上分析，本文总结了突发事件特征不同对“平战结合”过程的影响（见表 3）。
如表3所示，自然灾害的应急管理需要高度关注“平时”与“平战切换期”的准备、预防与减缓工作；社会安全事件需要高度关注“平时”“战时”与“战平过渡期”的准备、预防、减缓、响应与学习工作；公共卫生事件需要高度关注“平时”“平战切换期”以及“战平转换期”的准备、预防、减缓与学习工作；事故灾难需要高度关注“平时”与“战时”的准备、预防、减缓、响应工作。
2、“平战结合”模式的主体关系及变化特征
“平战结合” 与 “政民融合”
在“平战结合”最初的语境中，它常与“军民结合”联系在一起。国防经济及部分国民经济部门实行军用生产与民用生产相结合，鼓励“军转民”，“民参军”是“平战结合”在国防军事建设领域所体现出来的主体关系。
应急管理是国家治理体系和治理能力重要的、独特的组成部分。各级党委、政府及其应急管理相关部门承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。
但由于突发事件牵涉面较广，形式多样，变幻莫测，同时应急管理具有专业性和复杂性的特点，因而仅仅依靠政府应对危机是远远不够的，必须实现危机管理参与主体的多元化，调动一切可以调动的社会力量和资源来应对危机，以弥补政府功能之不足 , 降低政府救治成本。
同时，在风险社会，人造风险占据了主导地位，公众应对风险的行为也成为风险的后果，民众的依从性对于风险处置具有重要的影响。因此，应急管理的“平战结合” 在主体关系上需要实现“政民融合”。
新冠肺炎疫情中，党中央高度重视人民群众的力量，将抗击新冠肺炎疫情的战役称为“人民战争”。习近平总书记在不同场合多次强调人民群众在疫情防控中的作用。
2020 年 5 月 22 日， 习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时，强调“广大人民群众识大体、顾大局，自觉配合疫情防控斗争大局，形成了疫情防控的基础性力量”，“必须坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，并落实到各项决策部署和实际工作之中，落实到做好统筹疫情防控和经济社会发展工作中去”。
“平战结合”模式下，“政民融合”的表现，如图 4 所示。
在平时，政府开展应急管理能力建设，同时将适宜的应急资源以为民众提供服务的形式持续利用和循环。
例如，消防队在非救援时期走进校园、社区、医院开展消防知识普及与技能培训 ；在炎热夏季，把防空洞开放给民众作为避暑点等等。民众在接受政府服务的同时，也参与政府应急管理能力的建设中，如向政府提供风险隐患点的信息，储备个人应急物资，掌握应急技能等。
在战时，政府成为应急管理的主导力量，聚集和调动最大化的应急资源以处置突发事件，减少突发事件对民众造成的生命和财产损失。同时，政府或通过宣教、鼓励等柔性手段动员民众积极参与到应急管理中，或通过管制、强制等刚性手段将民众纳入应急管理中。
民众一方面配合政府的工作，接受政府的救助 ；另一方面，以志愿者、慈善捐赠等形式，贡献自己的力量。
“政民融合”的关键点：
公民权利与政府权力的良性互动
“平战结合”需要实现“政民融合”，“识大体”“顾大局”“自觉配合”不仅建立在政府强制力的服从之上，还需要民众内心认同与自觉参与。这不仅需要依靠政府在“平时”服务中树立起权威，获得民众信任，还需要依靠在“战时”政府对公民权利的尊重来维系。
由于应急管理时期不同于常态下的治理，由“平时”转入“战时”，需要集中和扩大政府公权力，削减公民私权利，以维护社会公共利益。而公共权力的扩大又可能会造成公权力行使的过度或任意，引发民众的不满和抗拒，导致依从性下降。因此，实现“政民融合”，需要建立起公民权利与政府权力的良性互动关系。
本研究从应急管理时期，政府权力的扩张与限制，公民权利的克减与保护的视角，分析“平战结合”模式的四个时期主体关系的变化。本研究引入一个比值α，公式如下：
α=公民权利/政府权力，α>0
该比值反映公民权利与政府权力的互动关系。α值的极小值表示政府权力扩张的上限，即公民权利克减的下限。α值的极大值表示公民权利的无限扩张，即政府权力的无限克减。
为便于分析，减少无关的讨论，本研究假设：
（1）0<α≤ 1。由于本研究集中关注于应急管理时期，为了社会公共利益，政府权力的扩张或公民权利克减的情况。对于公民权利扩大或政府权力克减、不遵从政府权力的情况，不进行讨论，因而假定 0<α≤ 1。
（2）α初始值=1。在平时，公民权利享有与政府权力行使都处于常态化的法律法规的保护与规制之下，研究假设此时公民权利与政府权力的值都为 1，即α初始值=公民权利/政府权力=1。
据此，绘制“平战结合”模式下主体权利关系变化曲线，如图 5 所示。
在平战切换期，公民权利开始受到限制，政府权力开始扩张，这一时期权利的限制与权力扩张如下 ：一是主要来自“平时”已订立的法律法规和应急预案的规制和授予。
例如，《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第41条规定“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告”，该法条授予了政府限制公民人身自由的权利。
二是采取较为柔性的措施。例如，台风来临前，向公众发出预警信号和预警提醒，告知公众做好防台措施，及时撤离危险地带。因此，在平战切换期，公民权利的限制与政府权力的扩张处于较小的范围，此时，α=公民权利/政府权力<1，α值逐步下降，但下降幅度不大。
在战时，随着突发事件发展形势的变化，为保障社会公共利益，公民权利受限程度和政府权力扩张程度加深、加大。这一时期权利的限制与权力扩张如下：
一是主要来自临时性行政命令的规制和授予。例如，按《传染病防治法》第 3 条的规定“甲类传染病是指：鼠疫、霍乱”。而为了应对新冠肺炎疫情，国家卫健委虽然发布公告将新型冠状病毒感染的肺炎，纳入法定传染病乙类管理，但采取了甲类传染病的预防、控制措施，这为政府采取最为严格的疫情防控措施奠定了法律基础。
二是采取非常规且较为刚性的措施。例如，新冠肺炎疫情期间，部分地区的防疫指挥部发布通告，决定采取封闭社区，要求进出公共场所必须佩戴口罩、出示健康码等措施，对不服从通告规定者，实施法律制裁。这些措施都属于非常规措施，在执行过程中不再是柔性呼吁、倡导、教育，而是带有强制性、指令性的色彩。
因此，在战时，公民权利让位于社会公共利益，政府权力快速且持续扩张，直到满足应急管理所需的必要限度，但也可能在部分地区、部分工作人员出现超出必要限度的管控行为。此时，α=公民权利/政府权力<1，α值出现快速且较大幅度的下降，到特定值停止。
在战平过渡期，随着突发事件的结束，公民权利在“战时”所受到的限制逐步恢复，政府扩张的权力逐步得到回收。此时，α=公民权利/政府权力<1，并逐步缩小与 1 的差距。α值是否回到1，需要考察公民受限权利的恢复情况，以及政府扩张权力是否能够得到有效的收回。
通过上述分析，“平战结合”模式需要注重以下两个方面 ：
（1）在α值范围内行事。α值代表着应急管理时期，政府权力的扩张的上限或公民权利克减的下限。政府权力的扩张超越这个上限，对公民权利进行了超额的克减（进入图 3 阴影所示区域），就容易引发民众的负面情绪，民众配合度降低，从而使疫情防控工作更加困难。
例如，新冠肺炎疫情防控中，有的地方为了避免因为疫情被问责，而自行对防控“层层加码”，甚至采取极端的“硬核”措施，导致区域间防控工作的分割，造成群众生活不便。
因此，政府的政策制定者和基层的政策执行者，在应急管理中需要划定权力扩张的“红线”（即α值的上线），既要遵循法定原则，以社会公共利益最大化为目标，按法律法规行使权力，又要关注民众的感知，了解民众所思所想，运用权力解决民众所急所需，尤其是要着重解决民众因权利受限而出现的困难。
正如2020年3月10日，习近平总书记在武汉考察时强调的，“对群众出现的一些情绪宣泄，我们要多理解、多宽容、多包容，更要做深入细致的工作，包括心理疏导、解决实际困难”。
（2）关注α值在不同时期的变化。平战切换期和战时属于α值的下降阶段，重点是在α值范围内行事，此处不再赘述。而战平过渡期具有特殊性，其属于α值的上升阶段，在这一阶段需要全面盘点“战时”应急措施是否符合“平时”提供服务的需要。
对于不符合“平时”管理需要的，政府应适时收回“战时”扩张的权力，恢复公民受限的权利。例如，目前，我国新冠肺炎疫情防控进入了常态化防控的新阶段，此时需要对不适应于常态化防控的措施、对公民的不合理限制要求加以纠正。
对于“平时”提供服务有益的措施，也需要调整政府权力扩张的程度，充分保障公民权利。例如，杭州健康码由“战时”防疫工具向“平时”服务应用转变中，曾提出了“渐变码”的设计思路，这一设想提出后，遭到了社会各界的广泛质疑。
“健康码”需要采集包括个人详细身份信息、联系方式、住址、行动轨迹在内的诸多敏感信息。应急期间政府能够获取这些私人信息，原因在于民众出于疫情防控和社会公共利益的考虑，临时无偿让渡部分个人隐私权（α值如图5的A1点所示），民众对个人权利的克减较为理解和接受。
疫情防控结束，公民隐私权理应得以恢复（α值如图5的A2点所示）。而“渐变码”进一步扩大信息采集范围（α值如图5的A3点所示），如运动信息、慢性疾病信息、饮酒睡眠信息等。
虽然其出发点是促进健康生活方式的养成，但其对公民权利进行了超额克减（进入阴影区域），使民众对个人隐私权遭到深度侵犯感到担忧，进而对 “渐变码”持不支持的态度。
从“α=公民权利/政府权力”得出，要协调好战平过渡期公民权利与政府权利的互动关系共有两条路径 ：一是保障公民权利（恢复原有权利或赋予新权利）；二是保证政府权力依法行使（恢复原有权力或立法正式赋权）。
具体而言 ：①建立保障机制 ；②建立补偿机制 ；③建立退出机制。
例如，“健康码”转向日常服务应用中，政府应制定“健康码”的管理服务机制，明晰政府的责任和权力边界，保障“健康码”及其收集、存储的信息不被盗用、滥用，为同意继续使用“健康码”的民众的隐私保驾护航。可以赋予公众选择权，不愿意继续使用“健康码”的，允许退出，并对应急期间收集和留存的个人信息予以销毁。
3、研究结论
综合前文的描述与分析，本研究提出应急管理“平战结合”模式的框架，即一个关系，四个时期，“六 + 一”个过程，四个机制（见图 6）。
构建应急管理的“平战结合”模式，需要强化顶层设计，根据四个时期、四个机制的内容和要求，从制定法律、编制预案、出台规划三方面着手，解决权力授予、流程管理、长远发展的问题，使政府行权有法可依、应急过程有章可循、能力建设有目标可追。
构建应急管理的“平战结合”模式，还需要政府和公民形成一个利益共同体，发挥互补协同作用，建构起“政民融合”的新型应急管理治理主体关系，而其中的关键在于公民权利与政府权力建立起良性互动关系。
这既是应急管理“平战结合”模式的内在要求，也是推动我国应急管理治理体系和治理能力现代化的重要基础。而且在更大的范围，亦是推动我国其他领域治理体系和治理能力现代化的关键命题。
（本文首刊于《中国应急管理科学》第十二期）
